Este
material foi adaptado pelo laboratório de acessibilidade da universidade
federal do rio grande do norte, em conformidade com a lei 9.610 de 19/02/1998,
capítulo IV, artigo 46. Permitindo o uso apenas para fins educacionais de
pessoas com deficiência visual. Não podendo ser reproduzido, modificado e
utilizado com fins comerciais.
Revisado
por: Ellen dos Santos Alves de Melo
Natal,
setembro de 2018.
COELHO,
Fábio Ulhoa. Liquidação extrajudicial de instituições
financeiras. In_____. Novo manual de direito comercial: direito de
empresa. 29. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2017. cap.31, p. 474-383.
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Capítulo 31
LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DE
INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS
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1.
INTRODUÇÃO
Na forma prevista pela Lei
6.024/74 (LILE), as instituições financeiras estão sujeitas a um regime de
execução concursal de natureza extrajudicial.
O regime de execução
concursal extrajudicial não exclui em caráter absoluto a falência das
instituições financeiras que, em determinadas hipóteses, pode ser decretada.
Assim, se a instituição financeira não estiver sob liquidação
extrajudicial ou sob intervenção decretada pelo Banco Central, ela poderá ter a
sua falência decretada judicialmente nas
mesmas condições previstas para os demais exercentes
de atividade empresarial. Quando houver impontualidade injustificada ou
prática de ato de falência de sua parte, poderão os
credores requerer a decretação da quebra. Além disso, estando sob o regime de
liquidação extrajudicial ou intervenção, o Banco Central deve autorizar o
oferecimento de pedido judicial da falência da instituição, que será feito,
respectivamente, pelo liquidante ou pelo interventor, nos casos delineados pela
lei (LILE, arts. 21, b, e 12, d).
Convivem, dessa forma, os
dois regimes. A execução concursal do patrimônio da instituição financeira
devedora será feita, conforme o caso, ou pela falência, segundo os preceitos da
LF ou pela liquidação extrajudicial, de acordo com a LILE.
Não há, conforme alguns
doutrinadores pretenderam inicialmente, qualquer inconstitucionalidade nesta
sistemática criada pelo legislador. A existência da liquidação extrajudicial
não importa inobservância do preceito constitucional que impede à lei excluir
da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5.°, XXXV), na medida em que os atos administrativos praticados,
seja pelo Banco Central, seja pelos seus agentes, estão sujeitos ao controle
jurisdicional.
A liquidação extrajudicial
também não exclui a liquidação ordinária disciplinada pelos arts. 208 a 218 da LSA.
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Este é o procedimento
destinado à realização do ativo e pagamento do passivo da instituição
financeira dissolvida de pleno direito ou por decisão judicial (LSA, art. 206,1
e II), ao passo que a liquidação extrajudicial é modalidade de execução
concursal.
As instituições financeiras
federais não estão sujeitas à liquidação extrajudicial, uma vez que a União, na
qualidade de controladora dessas sociedades, deve proceder à sua liquidação
ordinária, sempre que entender conveniente o encerramento das atividades por
elas desenvolvidas.
Por fim, registre-se que o
mesmo regime de liquidação extrajudicial previsto para as instituições
financeiras é também estendido às sociedades integrantes do sistema de
distribuição de títulos ou valores mobiliários, às sociedades corretoras
(LILE, art. 52), seguradoras, de capitalização, às entidades de previdência
privada (Lei 10.190/2001, art. 3.°) e às sociedades
arrendadoras que tenham por objeto exclusivo a exploração de leasing.
2.
LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL
O Banco Central é o órgão da
administração indireta federal competente para a decretação da liquidação
extrajudicial de instituições financeiras. Esta é modalidade de ato
administrativo vinculado, de sorte que apenas nas hipóteses elencadas pela lei
pode aquela autarquia decretá-la.
Entre as causas que
autorizam a liquidação extrajudicial, é possível discernir
dois grupos.
Um está relacionado
diretamente com os fundamentos da execução concursal (a justiça do tratamento
paritário dos credores diante da insolvência patrimonial do devedor) e
compreende as hipóteses das alíneas ate
do inc. I do art. 15 da LILE: comprometimento da situação econômica ou
financeira, especialmente a impontualidade ou a prática de ato de falência, e
prejuízo que sujeite os credores quirografários a risco anormal.
O outro grupo de causas
autorizadoras da liquidação extrajudicial representa não um expediente para o
tratamento isonômico dos credores, mas uma verdadeira sanção administrativa a
cargo das autoridades monetárias. São deste grupo as causas das alíneas b e d do art. 15,1, da LILE: violação grave das normas legais ou
estatutárias ou das determinações do Conselho Monetário Nacional ou do Banco
Central ou o atraso superior a 90 dias para o início da liquidação ordinária,
bem como sua morosidade, após a cassação da autorização para funcionar.
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Desta forma, a liquidação
extrajudicial ganha um perfil ambíguo, podendo ser utilizada como medida de
coibição às infrações dos administradores de uma instituição financeira, mesmo
que esta se encontre absolutamente solvável.
A liquidação extrajudicial
também pode ser decretada pelo Banco Central a pedido da própria instituição,
representada pelos seus administradores devidamente autorizados pelo estatuto,
ou pelo interventor, quando estiver aquela sob o regime de intervenção.
A decretação da liquidação
extrajudicial importa a suspensão das ações e execuções judiciais existentes e
na proibição de ajuizamento de novas ações (LILE, art. 18, a). Afasta-se, assim, a possibilidade
de decretação da falência da instituição liquidanda. Por outro lado, há o
vencimento antecipado e interrompe-se o curso da prescrição de todas as
obrigações de que seja devedora a liquidanda (LILE, art. 18, b e e). Finalmente, o ato de decretação torna inexigível
a cláusula penal dos contratos unilaterais antecipadamente vencidos, os juros
posteriores à decretação (enquanto não for pago integralmente o passivo), bem
como as penas pecuniárias por infração de leis penais ou administrativas (LILE,
art. 18, c, d e f).
A correção monetária é
devida sobre a totalidade das obrigações da instituição em liquidação (Dec.-lei
1.477/76, art. l.°).
A liquidação extrajudicial
desenvolve-se sob o comando do liquidante nomeado pelo Banco Central, a quem a
lei reserva amplos poderes de administração. Trata-se do órgão da pessoa
jurídica liquidanda responsável pela manifestação de sua vontade e, neste
sentido, cabe-lhe verificar e classificar os créditos, contratar e demitir
funcionários, fixar-lhes os vencimentos, outorgar e
cassar mandato, representar a sociedade em juízo e, enfim, praticar todos os
atos jurídicos em nome da entidade relacionados à liquidação. Para ultimar os
negócios pendentes ou para onerar ou alienar bens, necessita o liquidante de
prévia e expressa autorização do Banco Central.
O liquidante é investido em
suas funções por meio de termo de posse lavrado no livro “diário” da
instituição financeira, e deve proceder à imediata arrecadação, por termo, de
todos os livros e documentos de interesse para a administração da massa, bem
como determinar o levantamento de balanço geral e inventário de todos os
livros, documentos, dinheiro e bens.
Os administradores em
exercício quando da decretação da liquidação devem assinar, também, o termo de
arrecadação, o balanço geral e o inventário, cabendo-lhes, ainda, a prestação
de informações gerais atinentes à administração, patrimônio e mandatos da
instituição (LILE, art. 10).
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Nos 60 dias seguintes à sua
posse, o liquidante apresentará ao Banco Central um relatório contendo: a)
exame da escrituração, da aplicação dos fundos e disponibilidade e da situação
econômico-financeira da instituição; b)
atos e omissões danosos eventualmente ocorridos, com a correspondente comprovação;
c) adoção de medidas convenientes
à liquidanda, devidamente justificadas (LILE, art. 11). O prazo para a entrega
do relatório poderá ser prorrogado pelo Banco Central.
Ao receber o relatório, o
Banco Central autorizará ou a continuidade da liquidação ou o requerimento da
falência. Esta última alternativa deve ser adotada se o ativo não for
suficiente para o pagamento de pelo menos metade do passivo quirografário ou se
houver indícios de crime falimentar (LILE, art. 21, b).
Autorizada a continuação da liquidação, o liquidante, por meio de um
aviso no Diário Oficial da
União e em jornal de grande circulação, convocará os credores a habilitarem os
seus créditos. Os credores por depósito ou por letras de câmbio de aceite da
instituição financeira estão dispensados de habilitação. É o próprio liquidante
que decide sobre a admissão e classificação dos créditos, cabendo desta decisão
recurso ao Banco Central. Julgados os créditos, o liquidante organizará o
quadro geral de credores, dando-lhe publicidade juntamente com o balanço geral.
No prazo de 10 dias da
divulgação do quadro geral de credores, poderão os interessados oferecer
impugnação a ser encaminhada e decidida pelo Banco Central. Quando este julgar
os recursos e as impugnações, o liquidante publicará novamente o quadro geral,
com as eventuais alterações. Os habilitantes que não se sentirem satisfeitos
com a decisão administrativa poderão, nos 30 dias seguintes à publicação da
versão definitiva do quadro geral de credores, dar continuidade
às ações que se encontravam suspensas ou propor as que couberem. O
liquidante, sendo cientificado da lide, reservará recursos para a eventualidade
de reconhecimento judicial do crédito (LILE, art. 27).
A venda dos bens do ativo da
instituição será feita por meio de licitação realizada pelo liquidante, sendo
necessária a prévia e expressa autorização do Banco
Central. A venda pode ser feita a qualquer tempo, independentemente do
procedimento de verificação dos créditos (LILE, art. 16, § l.°). A realização
do ativo por forma diversa só é cabível no resguardo da economia pública, da
poupança privada ou da segurança nacional, mediante prévia e expressa autorização
do Banco Central (LILE, art. 31).
À liquidação extrajudicial
aplica-se subsidiariamente o disposto na Lei de Falências, equiparando-se o
liquidante ao administrador judicial, e o Banco
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Central ao juiz (LILE, art.
34). Com base neste dispositivo, inclusive, é que se tem entendido como
indispensável a intervenção do Ministério Público nas
ações em que for parte ou interessada uma instituição financeira em liquidação.
Por outro lado, os negócios praticados pela instituição passíveis de enquadramento
nos arts. 129 e 130 da LF poderão
ser objeto de ação revocatória para declaração da ineficácia dos atos de
burla à lei. A ação revocatória será proposta pelo liquidante perante o juiz a
quem caberia processar e julgar a falência da instituição financeira em
liquidação (LILE, art. 35).
2.
REORGANIZAÇÃO
DA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA
A liquidação extrajudicial
determina a extinção da personalidade jurídica da instituição financeira e,
quase sempre, importa a cessação da atividade econômica por ela desenvolvida,
com prejuízos aos seus empregados, consumidores e à própria comunidade. Assim,
quando possível, a liquidação deve ser evitada. Dentro deste contexto, o
legislador colocou à disposição das autoridades monetárias dois instrumentos
que visam precisamente à reorganização da instituição financeira. São eles a
intervenção (LILE, arts. 2.°
a 14) e o regime de administração especial temporária (RAET) (Decreto-Lei
2.321/87). Ambos os instrumentos têm o mesmo objetivo, ou seja, possibilitar a
recuperação econômico-financeira e a reorganização da instituição financeira,
evitando-se sua liquidação extrajudicial.
Diferenciam-se a intervenção
e o RAET nos seguintes aspectos: a) quanto às causas que autorizam a decretação
pelo Banco Central; b) quanto
aos efeitos; c) quanto ao prazo de duração; d) quanto ao agente.
No tocante às causas, a
intervenção pode ser decretada quando ocorrer prejuízo decorrente de má administração
que sujeite os seus credores a risco (LILE, art. 2.°,
I), ou infrações reiteradas à legislação bancária (inc. II), ou, ainda,
impontualidade injustificada ou ato de falência, se for possível evitar-se a
liquidação extrajudicial (inc. III) .Já o RAET pode ser decretado nestas três
hipóteses e, mais, nas seguintes: existência de passivo a descoberto, gestão
temerária ou fraudulenta, prática reiterada de operações contrárias às
diretrizes de política econômica ou financeira traçadas em lei e, finalmente, a
desobediência às normas referentes à conta de reservas bancárias (Decreto-Lei
2.321/87, art. l.°).
Como se percebe, no tocante
a este critério de diferenciação, o RAET é mais abrangente. Note-se, também, a
utilização de instituto primordialmente destinado à recuperação econômica e
financeira da entidade devedora como uma medida sancionadora em vista do
descumprimento de normas administrativas.
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Referentemente aos efeitos,
a intervenção produz a suspensão da exigibilidade das obrigações vencidas e da
fluência do prazo das vincendas contraídas antes de sua decretação, bem como a
inexigibilidade dos depósitos (L1LE, art. 6.°). Nenhum
dos credores existentes na data da intervenção poderá, portanto, exigir o seu
crédito, devendo aguardar o término desta ou eventual decisão do Banco Central.
Não poderá, por outro lado, requerer a falência da instituição financeira. Os
credores posteriores à intervenção, por seu turno, podem exercer os direitos
emergentes do título que possuírem. A intervenção também implica a suspensão do
mandato dos administradores, membros do Conselho Fiscal e demais órgãos
estatutários (LILE, art. 50).
Por sua vez, o RAET não
afeta o curso regular dos negócios nem o normal funcionamento da instituição
financeira, reduzindo-se os seus efeitos à perda do mandato dos administradores
e membros do Conselho Fiscal (Decreto-Lei 2,321/87, art. 2.°).
Os credores, incluindo aqueles por contrato de depósito, exercem os respectivos
direitos sem qualquer limitação, podendo ajuizar ações e execuções judiciais,
ou, mesmo, requerer a falência da instituição financeira devedora.
Estas diferenças devem
servir de critério para a autoridade administrativa optar pela intervenção ou
pelo RAET. Quando a recuperação e reorganização da
instituição financeira pode ocorrer sem maiores prejuízos para os seus
credores, o Banco Central deve preferir o RAET à intervenção.
Em relação à diferença
pertinente ao prazo de duração, prevê a lei que a intervenção não será superior
a 6 meses, podendo ser prorrogada, uma única vez, por
até 6 meses (LILE, art. 4.°), enquanto o RAET tem o prazo determinado pela
autoridade administrativa, podendo ser prorrogado por período não superior, se absolutamente necessário (Decreto-Lei
2.321/87, art. l.°, parágrafo único).
Por fim, a intervenção é
executada por um interventor (LILE, art. 5.°) e o RAET
por um conselho diretor (Decreto-Lei 2.321/87, art. 3.°). Ambos são nomeados
pelo Banco Central, e, com o termo de posse lavrado nos livros da instituição
financeira, passam a exercer a representação legal desta, com plenos poderes de
gestão. O número de membros do conselho diretor é definido em função do
necessário à condução dos negócios sociais.
A intervenção e o RAET
cessam quando é decretada a falência ou a liquidação extrajudicial da
instituição financeira ou quando esta se reorganiza (inclusive por meio da
cisão, fusão, incorporação, venda ou desapropriação do controle acionário),
restabelecendo-se a normalidade de sua situação econômico-financeira.
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3.
RESPONSABILIDADE DOS ADMINISTRADORES
O legislador estabelece um
regime próprio de apuração e efetivação de responsabilidade civil dos
administradores das instituições financeiras pelos danos que lhe causam.
A doutrina, por vezes,
considera que o tratamento reservado pela lei aos administradores de
instituições financeiras acaba por equipará-los aos acionistas diretores das
sociedades em comandita por ações (que respondem subsidiária e ilimitadamente
pelas obrigações sociais referentes à sua gestão). Em outras ocasiões, discute
se o regime próprio instituiu hipótese de responsabilidade objetiva
(independente de culpa) ou subjetiva.
Mas, a rigor, o
administrador de instituição financeira tem responsabilidade civil de natureza e extensão idêntica à atribuída ao administrador de qualquer outra
sociedade anônima. Apenas se diferencia o regime específico de responsabilização
no que diz respeito à apuração
e efetivação. Assim, o
administrador da instituição financeira responde pelos danos que causar à
pessoa jurídica em decorrência do descumprimento dos deveres legais (LSA, arts. 153 a 157), ou seja, pelos prejuízos decorrentes de
má administração.
Claro está que a
responsabilidade decorre de ato próprio dele, administrador. Não criou o
legislador nenhuma outra figura de responsabilidade subsidiária. Por esta
razão, a responsabilização do administrador de instituição financeira encontra
seus limites no montante do prejuízo causado (LILE, art. 40, parágrafo único).
Assim, se em função de ato
omissivo ou comissivo de má administração, o administrador de instituição
financeira causar danos a esta, estará obrigado a indenizá-los. Encontra-se,
desta forma, na mesmíssima situação do diretor de uma companhia com outro
objeto social que, por administrá-la mal, acarreta dano à sociedade.
A diferença reside, como dito, nos meios legais de apuração e efetivação
da responsabilidade. Na companhia não financeira, se os acionistas concluem que
determinado administrador não está desenvolvendo a sua função com a competência
necessária, devem substituí-lo pela forma apropriada e, em assembléia,
deliberar pela responsabilização. Caberá aos demais administradores reunirem os
elementos comprobatórios daquele fato para a devida ação judicial de
responsabilidade civil, podendo os acionistas, na forma da lei, atuar como
substitutos processuais da sociedade.
Quando, no entanto, se trata
de instituição financeira em liquidação extrajudicial, sob
intervenção ou em RAET, o legislador estabeleceu uma sistemática diversa
para a apuração e efetivação da responsabilidade civil dos administradores.
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Inicialmente, esta
sistemática prevê a instauração de um inquérito no âmbito do Banco Central para
investigar se a pessoa jurídica financeira sofreu ou não prejuízo em
decorrência de má administração e, em caso afirmativo, quais os responsáveis.
Prevê também que todos os bens dos administradores ficam indisponíveis. Com
tais determinações, criou o legislador apenas mecanismos que tomam mais eficaz
a responsabilização dos administradores.
Tanto é assim que as medidas
previstas no regime especial simplesmente se desconstituem caso a ação judicial
de responsabilidade civil não é proposta dentro do prazo fixado na lei. Mas,
apenas a medida excepcional destinada a garantir a efetividade da
responsabilização deixa de existir, permanecendo incólume a possibilidade de se
responsabilizar o administrador enquanto não prescrita a ação.
Se o inquérito instaurado
pelo Banco Central concluir pela inexistência de prejuízo, ele será arquivado
naquela autarquia, ou, se houver falência em curso, remetido ao juiz para
apensamento aos autos deste processo. Se concluir pela existência de prejuízo,
será remetido ao juiz competente de acordo com a legislação falimentar. Claro
está que a conclusão do inquérito, por si só, não é suficiente para se condenar
o administrador em indenizar a instituição financeira. É necessária a ação
judicial de responsabilidade civil. Para esta finalidade, o inquérito concluído
no Banco Central e encaminhado ao juiz é remetido ao Ministério Público, a quem
a lei atribui legitimidade ativa para a ação de indenização. Contudo, se a
ação não for proposta em 30 dias, o Ministério Público perde a iniciativa, e,
se nenhum credor a propuser nos 15 dias seguintes, cessa
a indisponibilidade dos bens do administrador. Ou seja, ele poderá, ainda, ser
responsabilizado, mas bens de seu patrimônio somente serão atingidos em
execução judicial após a ação de conhecimento. Além do mais, a sua responsabilização
somente poderá ser promovida na forma prevista pela lei em relação aos
administradores em geral (LSA, arts. 158 e 159).
Em princípio, a
indisponibilidade dos bens atinge todas as pessoas que, nos 12 meses anteriores
à decretação, se encontravam no exercício da função de administrador da
instituição financeira, o que compreende os diretores e membros do Conselho de
Administração. Para que os membros do Conselho Fiscal tenham os seus bens
indisponíveis, é necessária a aprovação do Conselho Monetário Nacional, por
proposta do Banco Central (L1LE, art. 36). Se o inquérito concluir pela responsabilização de administradores cujos bens não se encontram
indisponíveis (é o caso, por exemplo, daqueles que exerceram o cargo de diretor
há mais de 12 meses antes da decretação), caberá ao Ministério Público requerer, em juízo, nos 8 dias
seguintes ao recebimento daquele, o arresto dos respectivos bens.
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Também este se levanta se a
ação de responsabilidade civil não for intentada no prazo da lei.
O controlador da instituição
financeira responde solidariamente com o administrador nos casos de liquidação
extrajudicial, intervenção ou regime de administração especial temporária
(Decreto-Lei 2.321/87, art. 15; Lei 9.447/97, art. l.°). Aqui também não se
trata de responsabilidade subsidiária e ilimitada por atos da sociedade, conforme
podem, à primeira vista, dar a entender os dispositivos em questão. Na verdade,
o controlador, independentemente de culpa em relação ao ato danoso praticado pelo administrador, responde solidariamente
pela respectiva indenização. O vínculo de solidariedade não aproxima o
controlador e as obrigações sociais, mas este e o administrador responsável
pelos atos danosos. Não é necessária a prova de ter o controlador agido com
culpa, mas é necessária a de que o administrador agiu assim, administrando mal a
instituição. Sem culpa deste último, não responde nem ele, nem o controlador.